Penkios kryptys
Ką tik įsigaliojo valstybės tarnybos reforma, bet ją siūloma vėl reformuoti. Ar į gera?
Nepatenkinti visi – ir tie, kurie tarnauja valstybei, ir tie, kuriems jie tarnauja. Vyriausybinio sektoriaus darbuotojų tyrimas parodė, kad jų pasitenkinimo darbu indeksas tėra 5,7 balai iš 10 galimų. Kasmet mažėja norinčių dirbti valstybės tarnyboje – to norėtų tik 11 proc. jaunimo. Mažėja ir pasitikėjimas valstybės įstaigomis – visuomenės nuomonės tyrimo duomenimis, jomis pasitiki vos 56 proc. gyventojų.
Pagal valstybės tarnybos efektyvumą ir profesionalumą Lietuva atsilieka nuo ES vidurkio, į būtinybę tobulinti viešąjį valdymą Lietuvą nuolat ragina ir tarptautinės institucijos – Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO), Europos Komisija.
Vadovams skiriama labai daug galių, bet nėra daug svertų jį suvaldyti.
Vadinasi, pokyčių tikrai reikia. Tačiau vos prieš trejus su puse metų įsigaliojo ankstesnę kadenciją priimta nauja Valstybės tarnybos įstatymo redakcija, žadėjusi esminių šios srities pokyčių, o dabartiniai valdantieji jau siūlo naują viešojo sektoriaus įstaigų tinklo ir valstybės tarnybos tobulinimo reformą.
„Keistai pasirodė, kad vėl imamasi esmine vadinamos reformos, nes negirdėjau, kad kas skųstųsi, jog kas nors negerai su įsigaliojusia 2019 m. Bet valdančioji dauguma valstybės tarnybos reformą buvo įsirašiusi į programą, tai tą ir daro“, – skeptiška Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto narė, praėjusią kadenciją – pirmininkė, „valstietė“ Guoda Burokienė. O kai kurie nauji siūlymai, jos vertinimu, keisti.
To paties Seimo komiteto nario konservatoriaus Kęstučio Masiulio nuomone, valstybės tarnyba turėtų atitikti laikmetį, o jis dinamiškas, tad ji turėtų būti kintanti. Pavyzdžiui, prieš trejus metus niekas nė neįsivaizdavo, kad įmanoma masiškai dirbti nuotoliniu būdu, o dabar kiek įstaigų taip dirba dalį ar visą savaitę.
Pristatydama naują reformą vidaus reikalų viceministrė Sigita Ščajevienė ją pavadino istoriniu įvykiu. Ne taip skambiai, bet irgi pompastiškai apie saviškę kalbėjo ankstesnės kadencijos vidaus reikalų ministras Eimutis Misiūnas. Ar ji buvo klaida? Bent jau vieną didžiausių jos naujovių – centralizuotą valstybės tarnautojų atranką siūloma atšaukti, tokią paliekant tik įstaigų vadovams.
Skelbta, kad ankstesniajai įgyvendinti reikės 100 mln. eurų, dabar minimi kuklesni skaičiai – 27 mln. Milijonai šen, milijonai ten, tačiau ankstesniosios reformos efekto nelabai matyti, o ir naujos vizijos jau kaitina aistras, prognozuojama, kad tai bus vienas karščiausių rugsėjo 10-ąją prasidedančios Seimo rudens sesijos darbotvarkės klausimų.
Pristatydama siūlomą reformą, už ją atsakingos Vidaus reikalų ministerijos (VRM) vyriausioji patarėja Jūra Ivonaitytė aiškino, kad orientuotasi į penkias kryptis: stiprūs vadovai, orientacija į darbo rezultatus, kompetencijų ir lyderystės stiprinimas, valstybės tarnybos lankstumo didinimas, viešojo valdymo agentūros įsteigimas. Burtažodžiai, kokių girdėta ir anksčiau. Bet kaip to bus pasiekta?
Vadovas ar valdovas
Stiprių vadovų korpusą suformuoti tikimasi sukuriant aukštesniąją valstybės tarnybą. Daugelyje EBPO šalių toks centralizuotai valdomas korpusas yra, Lietuva čia – išimtis. Projekto rengėjai pažymi, kad dabar ši grandis nepakankamai stipri ir tai kelia vis daugiau problemų, juolab net 60 proc. konkursų į valstybės tarnybos įstaigų vadovo vietą neįvyksta, nes neatsiranda dalyvių ar kandidatai neatitinka reikalavimų.
Esamų ir būsimų vadovų rezervas leistų geriau panaudoti jų potencialą, o vadovui, pasibaigus kadencijai, nereikėtų, nepaisant aukštų gebėjimų, pradėti karjerą nuo nulio. Centralizuoti konkursai į vadovų postus išliktų, tad, reikia tikėtis, tai netaptų uždaru klanu. Pasak J.Ivonaitytės, siūloma naujiena – lūkesčių laiškas vadovui: jam būtų nustatyti kadencijos tikslai, jį skirianti institucija kasmet vertintų vadovo veiklą.
Tačiau didžioji naujiena – kad vadovas taptų beveik valdovu. Siūloma decentralizuoti darbuotojų atrankas, juos atsirinktų patys įstaigų vadovai. Neliktų net ir lig šiol buvusio būtino bendrųjų gebėjimų testo. Vadovai lemtų ne tik ką priimti dirbti, bet ir kiek darbuotojų, kokias algas jiems mokėti (žinoma, įstaigai skirtose finansavimo ribose), nes siūloma atsisakyti pareigybių pareiginių algų koeficientų viršutinių ribų ir didžiausio leistino pareigybių skaičiaus. „Vadovams skiriama labai daug galių, bet nėra daug svertų jį suvaldyti. Reforma skirta viršininkų galioms sutvirtinti ir aukščiausios grandies vadovų korpusui įteisinti, bet ne kitiems valstybės tarnautojams stiprinti“, – kritikuoja opozicijos atstovė G.Burokienė.
Klaida: „Per centralizuotus konkursus atėjo naujų žmonių. Ypač savivaldybėse džiaugiamasi, kad neliko nepotizmo. Dabar, deja, siūloma grįžti prie seno modelio. Tai tikrai klaida“, – mano G.Burokienė. (Ž. Gedvilos/BNS nuotr.)
Landa nepotizmui?
Centralizuota atranka buvo vienas esminių praėjusią kadenciją priimtos valstybės tarnybos reformos pokyčių. Žadėta, kad tai išgydys valstybės tarnybą nuo nepotizmo, ji nebus giminių, draugų ar bendrapartiečių įdarbinimo agentūra. Ir permainos tikrai ėmė ryškėti: Specialiųjų tyrimų tarnybos užsakymu atliktame tyrime „Lietuvos korupcijos žemėlapis 2021“ manančių, kad valstybės tarnyboje įsidarbinama per pažintis, sumažėjo nuo 35 proc. iki 27 proc. Apklausų duomenis patvirtina ir teismų sprendimų analizė. Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme su valstybės tarnautojų atranka ir priėmimu susijusiųjų bylų skaičius 2019–2021 m., palyginti su 2017–2018 m., sumažėjo daugiau nei 60 proc.
„Per centralizuotus konkursus atėjo naujų žmonių. Ypač savivaldybėse džiaugiamasi, kad neliko nepotizmo. Dabar, deja, siūloma grįžti prie seno modelio. Tai tikrai klaida“, – neabejoja G.Burokienė. Ji stebisi siūlymu, kad pagal naują tvarką laimėjusiam konkursą į valstybės tarnybą vis tiek būtų taikomas bandomasis laikotarpis.
Opozicijos atstovė pripažįsta, kad konkursai labai ilgai užsitęsdavo ar visai neįvykdavo, pasak jos, „sudreifavo“ ir atrankas vykdęs Valstybės tarnybos departamentas (VTD), nesugebėjo įgyvendinti reformų iki galo.
Pagal naują koncepciją VTD būtų panaikintas, o vietoj jo atsirastų viešojo valdymo agentūra, kuri veiktų kaip stiprus analitinis centras. Bet dar bus matyti, ar, vieną įstaigą panaikinus, kitą įsteigus, nebus ta pati mergelė, tik kita suknelė.
Kodėl tokios įstaigos negalėtų būti Kaune ar Anykščiuose, ypač kai yra galimybė komunikuoti nuotoliniu būdu? Bet asmenys, kurie valdo šiuos procesus, yra vilniečiai, ir nenori susinaikinti savo darbo vietos.
Vis dėlto, nepaisant, kad įstaigos vadovas geriau žino, kokių kompetencijų ir savybių pavaldinio jam reikia, ar grįžimas prie decentralizuotos atrankos vėl neatvers landos nepotizmui? „Yra rizikų, ypač savivaldos lygmeniu, bet nauda turėtų būti didesnė nei žala“, – mano Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto (TSPMI) profesorius Vitalis Nakrošis.
Alga – ne už stažą
Vertinant valstybės tarnybos efektyvumą, silpniausia grandis – valstybės tarnautojų gebėjimai: tarptautiniame tyrime tarp 38 EBPO šalių užimame 36 vietą. Deja, kaip atkreipė dėmesį J.Ivonaitytė, apklausoje tik 8 proc. valstybės tarnautojų mano, kad reikėtų dar tobulinti įgūdžius, ir, beje, kuo didesnį stažą valstybės tarnyboje turi, tuo mažiau nori tobulintis.
Teisinamasi, kad per mažos algos neleidžia konkuruoti dėl geresnių specialistų, tad ir vykdant naują reformą žadama jas kelti. Tačiau niekas neabejoja, kad daugiausia audrų kels siūlomas naujas atlygio teisinis reguliavimas.
„Vienas iš reikšmingiausių pokyčių – darbo užmokesčio sistemos pakeitimas, atsisakymas algos kėlimo už stažą valstybės tarnyboje. Dėl šios nuostatos jau sulaukiama pasipriešinimo iš profesinių sąjungų, kitų suinteresuotųjų grupių“, – pastebi V.Nakrošis.
Savitarna: pasak V.Nakrošio, valstybės tarnyba – įdomus reformos objektas, nes patys valstybės tarnautojai dalyvauja šiame procese, gali daryti įtaką savo darbo sąlygoms. Tad dažnai reformų siūlymai sužlunga. (J. Kalinsko/BNS nuotr.)
Pasak J.Ivonaitytės, siekiant nebloginti padėties esamiems darbuotojams, naujame atlygyje būtų užfiksuota, ką jie yra sukaupę už darbo stažą, bet naujiems darbuotojams stažas nebūtų įskaičiuojamas. Tačiau tikrai taisytina esama situacija, kai nauji darbuotojai, kad ir su prestižinių pasaulio universitetų diplomu ir patirtimi, bet ne valstybės tarnyboje, gali gauti apie trečdaliu mažiau nei valdininkai senbuviai, kurie, net būdami eiliniais darbuotojais, gali uždirbti daugiau nei užimantys atsakingesnes pareigas.
Atlygį norima sieti ne su stažu valstybės tarnyboje, o su darbo rezultatais. Be to, jis būtų susietas su vidutiniu darbo užmokesčiu rinkoje, nes dabar jo skaičiavimas nesisieja su kitais rodikliais rinkoje.
Darbo stažas lemtų tik socialines garantijas, kurias siekiama prilyginti numatytoms Darbo kodekse. Tad veteranai, kaip ir kitose įstaigose, turėtų ilgesnes atostogas. Vis dėlto privilegijų liks, pavyzdžiui, reformos gairių pristatyme užsiminta net apie galimybę valstybės tarnautojui būti palaidotam už valstybės pinigus.
Beje, ketinama peržiūrėti visų valstybės valdymo įstaigų, taip pat ir politikų, atlyginimus, žinoma, kilimo pusėn, kas jau sudirgino visuomenę. Pasak K.Masiulio, dabar vienoje valstybės institucijoje panašias funkcijas atliekantis asmuo gali uždirbti dvigubai nei kitoje giminingoje, tad norima padaryti sistemoje darną, kad atlyginimai būtų logiški.
Valdininkų padaugėjo
Žadama peržiūrėti ir valstybės tarnautojų skaičius. Štai Valstybės tarnautojų registro duomenų analizė rodo, kad 15 proc. valstybės tarnautojo statusą turinčių asmenų funkcijos nesusijusios su viešojo administravimo įgaliojimais. Be to, pernai VRM inicijavo funkcijų peržiūrą visose ministerijose ir žada atsisakyti 44 (7 proc.) viešojo sektoriaus įstaigų. Taip bus sutaupyta išteklių, mažės valstybės tarnautojų skaičius.
Geriau apmokamą, efektyvesnę, bet mažesnę valstybės tarnybą žadėjo ir praėjusios kadencijos reformos strategai. Tačiau oficialūs skaičiai rodo priešingas tendencijas. Seimo Audito komiteto skelbiamoje valstybės asignavimų valdytojų išlaidų ataskaitoje konstatuota, kad atlyginimai pakilo žymiai: pernai tam išleista per 1 mlrd. 707 mln. eurų, o iki reformos, 2018 m., užteko 1 mlrd. 67 mln., tai yra 62,5 proc. Nors didesnės algos turėjo padidinti galimybes priimti į darbą labiau kvalifikuotus darbuotojus ar padidinti esamų uolumą, vis tiek augo išlaidos iš šalies samdomiems ekspertams: pernai jiems paklota beveik 11 mln. eurų, nors iki reformos, 2018-aisiais, sumokėta 7,7 mln., tai yra beveik 71 proc. mažiau. Nors valstybės tarnyba mokesčių mokėtojams brangsta, atlyginimams skiriama vis daugiau, investuojama į IT, elektroninės valdžios paslaugas, bet nei mažėja valstybės aparatas, nei didėja jo darbo efektyvumas. VTD skelbiamais naujausiais duomenimis, šiuo metu darbuotojų yra 54 053, o iki reformos 2018-aisiais buvo 52 388.
Tiesa, atkreipia dėmesį V.Nakrošis, prasidėjus pandemijai, kilus kitų krizių, valstybės vaidmuo socialiniame ir ekonominiame gyvenime augo, ir, jo manymu, Vyriausybė neturėjo galimybės mažinti valstybės tarnautojų skaičiaus.
G.Burokienė įsitikinusi, kad nors algos valstybės tarnautojams pakeltos, bet nepakankamai. Tačiau žymiai kelti atlyginimus tik aukščiausiai grandžiai, o tokių idėjų, pasak jos, girdėti, būtų neteisinga. „Reikia geriau apmokamų, bet tada mažiau valstybės tarnautojų“, – mano opozicijos atstovė.
Beje, beveik 60 proc. valdininkų dirba Vilniaus apskrityje. K.Masiulio nuomone, blogai, kad mūsų valstybės tarnyba vystosi labai netolygiai ir geografine prasme. Nauji duomenys vėl parodė, kad joje darbo vietų Vilniuje padaugėjo, visur kitur sumažėjo, nors būtent sostinėje sunkiau surasti darbuotojų, nes čia daug gerų darbo vietų siūlo privatus sektorius. „Trūksta ir vadovų, ir darbuotojų, tačiau naujos tarnybos kuriamos ar esamos konsoliduojamos panaikinant padalinius regionuose ir dar labiau jas susitelkiant Vilniuje. Kodėl tokių įstaigų negalėtų būti Kaune ar Anykščiuose, ypač kai yra galimybė komunikuoti nuotoliniu būdu? Bet asmenys, kurie valdo šiuos procesus, yra vilniečiai ir nenori susinaikinti savo darbo vietos“, – kritikuoja K.Masiulis.
Deja vu
Prof. V.Nakrošis giria naujai siūlomo modelio nuoseklumą, planuojamą perėjimą nuo karjeros prie postų modelio valstybės tarnybos, siekį decentralizuoti valstybės valdymą, daugiau įgaliojimų suteikti valstybės ir savivaldybių įstaigų vadovams, įtvirtinti aukštesniąją valstybės tarnybą, ką jis pats siūlė jau daug metų, didinti valstybės tarnybos lankstumą, vadovų ir kitų valstybės tarnautojų atlyginimų konkurencingumą.
Bet, atkreipia dėmesį ekspertas, valstybės tarnyba – įdomus reformos objektas, nes patys valstybės tarnautojai dalyvauja šiame procese, gali daryti įtaką savo darbo sąlygoms. Kuo radikalesnė reforma, tuo didesnis pasipriešinimas.
Tad ir iš Sauliaus Skvernelio Vyriausybės užmojų padaryti grandiozinę reformą po visų nugludinimų neliko daugybės idėjų, tarp jų ir panašių į dabar siūlomas. Pavyzdžiui, irgi ketinta atsisakyti darbo stažo įtakos atlyginimams, socialines garantijas priartinti prie numatytų visiems darbuotojams Darbo kodekse, valstybės tarnautojo statusą palikti tik tiems, kurie vykdo viešojo administravimo, o ne bendrąsias funkcijas.
Vis dėlto praėjusios kadencijos valdantiesiesiems pavyko priimti bent dalines pataisas, o iš ankstesnių valdžių pažadų apie lanksčią, mažą, efektyvią valstybės tarnybą likdavo šnipštas ar tik lengvas sistemos papudravimas. Tolimoje praeityje liko laikai, kai, rengdamiesi stoti į ES, 2002 m. priėmėme anuomet inovatyvų Valstybės tarnybos įstatymą, važiuodavome į kitas šalis pristatyti savo gerosios praktikos.
Tad, nors planuota, kad naujoji reforma įsigalios nuo 2023-iųjų, dar neaišku, nei kas tai bus, nei kada. Bet, primena V.Nakrošis, dabartinė valdančioji dauguma parodė, kad svarbiems projektams sugeba sutelkti palaikymą. „O į valstybės gebėjimus reikia investuoti, jie krizės akivaizdoje labai svarbūs“, – pabrėžia TSPMI profesorius .
